פסק-דין בתיק עע"ם 7945/12

השופט נ' הנדל:

1.             שוב מונח לפנינו מקרה המעלה את סוגיית מבקשי המקלט המדיני בגבולות מדינת ישראל. לאחרונה נדרש בית משפט זה לדון בסוגיה במלוא היקפה, תוך בחינת חקיקת הכנסת בטיפול בתופעת המסתננים הבלתי-חוקיים לתוך המדינה (בג"ץ 7146/12 נג'ט סרג' אדם ואח' נ' הכנסת ואח' (16.9.2013)). כעת מוטל עלינו לצמצם את המבט למקרה בודד ומסוים.

           מדובר בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"מ 1243/08 (כב' השופט ד"ר ק' ורדי), בגדרו הוחלט לדחות על הסף את עתירת המערער להעניק לו מקלט מדיני בישראל או להורות על החזרת הטיפול בעניינו למשרד הפנים. כמו כן הוחלט לבטל את צו הביניים האוסר על הרחקת המערער מישראל.

רקע עובדתי ודיוני

2.        מהחומר שבפנינו עולה המסכת העובדתית הבאה:

           המערער הינו אזרח ניגריה, אשר הסתנן לישראל דרך גבול מצרים ביום 15.11.2008, משם פנה לנציבות האו"ם (להלן הנציבות או נציבות האו"ם) בבקשה לקבלת מקלט מדיני כפליט על-פיהאמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים (כתבי אמנה, כרך 3, עמוד 5; נחתמה ב-1951, אושררה על-ידי מדינת ישראל ב-1954) והפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים (כתבי אמנה כרך 21, עמוד 23; נחתמה ב-1967, אושררה על-ידי מדינת ישראל ב-1954) (להלן: אמנת הפליטים או האמנה). ביום 24.5.2009 נערך למערער ראיון בנציבות האו"ם, ובו נימק את בקשתו למקלט מדיני בכך שהינו נרדף על-ידי קבוצת מורדים חמושים הפועלים באזור דלתת הנהר (Niger Delta). רדיפות אלו הגיעו לשיאן עם פלישת מורדים (ביום 21.7.2008) לאזור מגוריו, תוך הפעלת אלימות קשה, השחתת רכוש ופריצה לבתים. המערער הסביר כי ברח כל עוד נפשו בו לכפר סמוך, ולאחר שהות של יממה המשיך את דרכו לכפר לגוס, שם הסתתר בבית חברו. משם המשיך לאחר שלשה חדשים לישראל, וביקש כאמור מקלט מדיני.

           חשש המערער לחייו נקבע על-ידי נציבות האו"ם כסביר ביסודו. למרות זאת, וחרף העובדה שהאיומים העומדים בבסיסו מהווים רדיפה על רקע השקפה מדינית מסוימת (כהגדרתה באמנה), החליטה הנציבות שלא להמליץ על הכרתו כפליט הזכאי למקלט מדיני. הסיבה שניתנה לכך היא שיכול המערער לשוב לאזור אחר בניגריה, שם יוכל לחיות ללא חשש לרדיפה. בהתאם לנוהל שהיה קיים אז, העבירה נציבות האו"ם את המלצתה לוועדה המייעצת לענייני פליטים, אשר דנה בעניין בהליך מקוצר והמליצה לסרב לבקשה. מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים אימץ את ההמלצה, ודחה את בקשת המערער למקלט מדיני. ההחלטה הובאה לידיעת המערער במכתב מיום 24.12.2009, והמערער התבקש לצאת מתחומי המדינה תוך 14 יום.

           טרם עברו שבועיים ימים והמערער הגיש בקשה לעיון מחדש, תוך שהוא מספר על פלישת כוחות משטרה (בתמיכת הרשויות) לכמה כפרים באזור מגוריו, וביצוע מעצרים המוניים של מנהיגי נוער בשל חשד למעורבות בפעילות חבלנית. הבקשה נבחנה על-ידי יחידת הטיפול במבקשי מקלט ברשות האוכלוסין (להלן: יחידת ה- RSD), אשר המליצה לדחות את הבקשה. ביום 23.4.2012 נדחתה הבקשה, ושוב התבקש המערער לעזוב את המדינה תוך 14 יום מתאריך המכתב.

           המערער עתר נגד החלטות אלו לבית משפט המחוזי מרכז - לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, וביקש כי יוענק לו מקלט מדיני בישראל, ולחלופין כי יערך לו ראיון בנוגע למידע שהציג בבקשתו לעיון מחדש. בעתירתו חזר המערער על העובדות המנויות לעיל. הוא הוסיף לטעון שמאחר שסיפק מידע חדש אודות הסכנה הנשקפת לחייו באם יוחזר לארצו, היה על יחידת ה-RSD לערוך לו ראיון נוסף, בהתאם לנוהל שהיה קיים בעת הגשת הבקשה לעיון מחדש. ביום 9.5.2012 ניתן במעמד צד אחד צו ביניים האוסר על הרחקתו של המערער מהארץ עד למתן החלטה אחרת בעניינו. אולם, לאחר מעבר למחוז המתאים (תל אביב - יפו), בית משפט המחוזי החליט לדחות את העתירה על הסף, וזאת מכוח סמכותו לפי סעיף 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) התשס"א-2000. הנימוק שניתן לכך הוא שבית המשפט לא מצא עילה להתערבות. בית משפט המחוזי הדגיש שעיון בראיון שנערך למערער מלמד כי אין מניעה שהוא יעבור לגור בעיר אחרת במדינת מוצאו, וציין את העובדה שטענתו החדשה של המערער בדבר רדיפה מצד רשויות המדינה מושתתת על עדות שמיעה בלבד - מפי חבר מקומי שהעביר את המידע בדוא"ל. עוד קבע בית המשפט שלא הובאו ראיות, ולו לכאורה, להיותו של המערער פליט או לעובדה שנשקפת לו סכנת חיים בארץ מוצאו. מטעמים אלו נדחתה העתירה על הסף, ובוטל צו הביניים שמנע את הרחקת המערער מישראל.

           כנגד פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו. לצדו, הגיש המערער בקשה למתן סעד זמני - בקשה שנדחתה על-ידי כב' השופט י' דנציגר בהחלטתו מיום 22.11.2012.

טענות הצדדים

3.             בערעורו טוען המערער ששגה בית משפט המחוזי במספר נקודות בהחלטתו לדחות את העתירה על הסף. תחילה קובל המערער על קביעת בית המשפט שלא הובאו ראיות להיות המערער פליט ולעובדה שנשקפת לו סכנת חיים. המערער מדגיש שדרישת אמנת הפליטים ל"פחד מבוסס" של פליט אינה מחייבת הוכחה ברמה של מאזן ההסתברויות, וכי די בהסתברות נמוכה מ-50% כדי שאדם יוכר כפליט. גישה זו אומצה, לפי הנטען, על-ידי בתי המשפט בארה"ב ובאוסטרליה, ואף על-ידי בית הלורדים הבריטי. המערער, לדבריו, עמד בנטל זה, ואין אפוא מקום לקבוע שלא הובאו ראיות להיותו בסכנת חיים - מה עוד שגם המלצת הנציבות הכירה בכך.

           בנוסף, טוען המערער ששגה בית משפט המחוזי כשלא התייחס לטענתו החלופית הנוגעת לעיקרון אי-ההחזרה (non-refoulment). לדבריו, עיקרון זה מהווה חלק מהותי מהחוק הבינלאומי, ומחייב את המדינה לבחון את שאלת ההימנעות מגירושו של אדם בשל סכנה הנשקפת לחייו, גם אם אינו עומד בחמשת טעמי הרדיפה המוכרים באמנת הפליטים. בית המשפט כלל לא התייחס לעניין זה, ולדברי המערער לא ניתן לגרשו מהמדינה עד שייבחן העניין לעומקו. גם בהקשר לאפשרות לחזור לאזור חילופי במדינת מוצאו טוען המערער למשגה של בית משפט המחוזי. לגישתו, סכנה חמורה אורבת לו בכל שטחי מדינת מוצאו, ומכאן שאין לפניו אלטרנטיבה סבירה של מגורים בשטחה. לצד זאת, טוען המערער שאין לשלול את זכותו למקלט מדיני מחמת אפשרות של מגורים במקום אחר בארצו. הנחיות נציבות האו"ם קובעות שטענת העתקת מקום מגורים "איננה טענה העומדת בפנינו עצמה לפי אמנת הפליטים". גם הדין הבינלאומי אינו דורש כי מבקש המקלט ימצה את כל האפשרויות בתוך ארצו טרם יפנה למדינה אחרת בבקשה למקלט. לסיום, טוען המערער למספר פגמים פרוצדוראליים שנפלו בטיפול המדינה בתיקו: אי-הבאת מלוא החומר הרלוונטי בפני הוועדה; אי-עריכת ראיון לאור המידע החדש שסיפק המערער בבקשה לעיון מחדש; וליקויים בהערכת בקשתו של המערער לעיון מחדש, שלא נבדקה כהוגן ולא נחתמה כדין.

           מנגד, המשיבה טוענת שדין הערעור להידחות בשל היעדר עילה להתערבות בפסק דינו של בית משפט המחוזי. לכך מוסיפה המשיבה שככל שהמערער לא עזב את ישראל בסמוך לאחר דחיית בקשתו למתן סעד זמני על-ידי בית משפט זה (ביום 22.11.2012), וככל שהוא ממשיך לשהות בתחומי המדינה גם כיום, דין ערעורו להידחות על הסף גם בשל עשיית דין עצמי. המשיבה מדגישה שיכולת המערער להתגורר באזורים אחרים בניגריה מהווה עילה צודקת לדחיית בקשתו, ומטילה דופי בעובדת היות המערער נרדף על-ידי רשויות מדינתו. באשר לראיון הנוסף שלא נערך עבור המערער, טוענת המשיבה שלא הייתה כל חובה לקיים למערער ראיון נוסף במסגרת הליך הבקשה לעיון מחדש. הואיל ויחידת ה-RSD מצאה כי הראיות החדשות שהציג המערער לא היו רלוונטיות לבקשתו - הן משום שהתבססו על עדות שמיעה בלבד, והן משום שתשאולים שעורכים שלטונות ניגריה בגין פעילות חבלנית אינם מעוררים חשש לרדיפה - הרי שלא היה שום צורך בעריכת ראיון נוסף.

דיון והכרעה

4.        הדיון בשאלה מתי לגרש או לקלוט מבקשי מקלט מעורר סוגיה שאינה קלה. יש להתוות בה דרך ראויה המאזנת בין מקרים אנושיים קשים, לבין קביעת מדיניות כללית על-סמך שיקולים רחבים יותר. איזון זה מוצא ביטוי באמנת הפליטים אשר ישראל חתומה עליה (על אף שהאמנה לא אומצה בחקיקה הפנימית, היא התקבלה כאופרטיבית בנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל, משרד הפנים, רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (2011) (להלן: הנוהל); ראו בפסיקת בית משפט זה בעע"ם 8870/11 גונזלס נ' שר הפנים (25.4.2013) (להלן: עניין גונזלס), פסקאות 10-8).האמנה קובעת קריטריונים להגדרת פליטים, ומאבחנת בין הפליט האותנטי, הזקוק למקלט מדיני של מדינה המוכנה להעניקו, לבין מי שאינו פליט אך מבקש לשפר את תנאיי חייו על-ידי הגירה בלתי-חוקית למדינה אחרת. הקביעה המרכזית של האמנה היא כי פליט הוא אדם "הנמצא מחוץ למדינת אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור" (סעיף א).

           השאלה העיקרית הנוגעת לעניינו היא אפוא אם יש להכיר במערער כפליט לפי אמנת הפליטים. בעניין גונזלס נקבע, לאור סעיף 196 לספר העזר של האו"ם לאמנת הפליטים (UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (reedited 1992)) (להלן: ספר העזר), ולאור סעיף 1 לנוהל, שהנטל להביא ראיות לזכאותו של מבקש המקלט לקבלת מעמד של פליט מוטל על המבקש. עם זאת, יוזכר שאותו הסעיף של ספר העזר מדגיש שלעתים קרובות יתקשה המבקש לספק אסמכתאות מהימנות לפרטי האירועים שגרמו לו לברוח ממדינת מוצאו, ולכן יש לתת לו ליהנות במקרה המתאים מן הספק - קביעה שחוזרת על עצמה בסעיף 203 (שם). כפי שנאמר בסיכום הדברים (סעיף 205), על הגוף הבוחן לבדוק את מכלול נסיבות העניין, כולל מהימנות דברי המבקש, הראיות שהוצגו ושניתן להשיג, המצב הכללי השורר במדינת מוצאו, ושאר גורמים שעשויים להיות רלוונטיים בהערכת מעמדו של המבקש כפליט.

5.        לאור הכללים האמורים, נחה דעתי שלא נפל פגם בהחלטת בית משפט המחוזי לדחות את עתירת המערער, ושאכן אין להכיר בו כפליט לעניין אמנת הפליטים. הנקודה המרכזית העומדת בבסיס קביעה זו היא אפשרות המערער להתגורר באזור אחר, הרחק ממלחמות הנפט של נהר הדלתה, במדינת מוצאו.

           בכתב הטיעונים שהוגש בפנינו הסתמך המערער על הנחיות נציבות האו"ם בעניין שלילת מעמד פליט על-פי אפשרות של מעבר תוך-מדינתי (UN High Commissioner for Refugees, Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003; להלן: הנחיות האו"ם או הנחיות). בהקשר זה הוא מפנה לסעיף 2 להנחיות, שם נקבע כי "The concept of an internal flight or relocation alternative is not a stand-alone principle of refugee law, nor is it an independent test in the determination of refugee status". כמו כן יש להפנות לסעיף 4, המדגיש שהחוק הבינלאומי אינו מחייב פליטים למצות את כל האופציות לחיים בתוך מדינתם טרם יבקשו מקלט מדיני במדינה אחרת. יחד עם זאת,  סעיף 2 להנחיות ממשיך וקובע כי "The question of whether the claimant has an internal flight or relocation alternative may, however, arise as part of the refugee status determination process". גם בהמשך המסמך נקבעו מבחנים ספציפיים לבחינת מעמדו של פליט לאור אפשרות העתקת מקום מגוריו בתוך מדינת מוצאו (ראו שם, סעיף 7; סעיפים 12-10).